Legge Stanca: istruzioni per l’uso
di Lorenzo Spallino

Quella che segue è una guida all’utilizzo pratico della Legge 4 gennaio 2004, n. 4, Disposizioni per favorire l’accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici, nota come Legge Stanca dall’allora ministro proponente, Lucio Stanca. Sono necessarie due, anzi tre, premesse. La prima è che per favorire la comprensione di problematiche giuridiche che possono riguardare, ma non necessariamente interessare, i professionisti di Internet, contenuto e toni sono stati adattati al contesto: non se ne abbiano, quindi, i giuristi cui queste brevi note dovessero passare per mano. La seconda è che trattandosi di una semplice appendice, non sono riportati i riferimenti al testo della Legge e delle disposizioni di attuazione. La terza, infine, è che un conto sono i soggetti obbligati alla applicazione della Legge e un conto sono i soggetti che, magari a loro stessa insaputa, si trovano ad avere a che fare con le problematiche relative alla accessibilità degli strumenti informatici. È per questi ultimi che è stata scritta questa appendice, nella speranza di favorire un approccio accessibile a un mondo, quello legislativo, che di comprensibile, a torto o a ragione, ha ben poco.

Glossario minimo

Quando parliamo di:

• Legge, ci riferiamo alla Legge 4 gennaio 2004, n. 4 , Disposizioni per favorire l’accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale, n. 13 del 17 gennaio 2004;
• Regolamento, ci riferiamo al Regolamento di attuazione della Legge 9 gennaio 2004, n. 4 per favorire l’accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici , approvato con Decreto del Presidente della Repubblica, 1 marzo 2005, n. 75, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 101 del 3 maggio 2005, attuativo dell’articolo 10 della Legge 4/2004;
• Requisiti tecnici, ci riferiamo ai Requisiti tecnici e i diversi livelli per l’accessibilità agli strumenti informatici , approvati con Decreto Ministeriale 8 luglio 2005, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 183 dell’8 agosto 2005, attuativo dell’articolo 11 della Legge 4/2004;
• Codice dell’amministrazione digitale, ci riferiamo al Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n. 82 , pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 112 del 16 maggio 2005, modificato e integrato dal Decreto Legislativo 4 aprile 2006, n. 159.

Chi è obbligato ad applicare la Legge?

La Legge distingue tra soggetti obbligati all’applicazione e soggetti non obbligati ma che possono far verificare da parte del Centro Nazionale per Informatica nella Pubblica Amministrazione (C.N.I.P.A.) l’accessibilità del loro sito internet o del materiale informatico prodotto. I primi sono definiti soggetti erogatori, i secondi soggetti privati. L’elenco dei primi è contenuto nell’articolo 3, dove si distingue tra:

• pubbliche amministrazioni, come definite dal Testo Unico del Pubblico Impiego (decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 );
• enti pubblici economici, aziende private concessionarie di servizi pubblici, aziende municipalizzate regionali, enti di assistenza e di riabilitazione pubblici, aziende di trasporto e di telecomunicazione a prevalente partecipazione di capitale pubblico, aziende appaltatrici di servizi informatici.

Alla pubblica amministrazione, obbligata di per sé al rispetto della Legge, il legislatore ha voluto affiancare soggetti non istituzionali, dettando un elenco di figure tra loro assai eterogenee e prive di definizione a livello normativo. Non è questa la sede per riflettere sull’assenza d’organicità dell’elenco: basti sapere che l’elemento che accomuna questo secondo gruppo di soggetti va ricercato nel dato positivo della erogazione di un servizio pubblico o di pubblico interesse.

Quando si applica la Legge?

Uno degli aspetti più controversi della Legge 4/2004 è l’assenza di una disposizione che definisca l’oggetto della Legge, ossia la sua sfera di applicazione. Si dice chi, ma non cosa. L’unica indicazione da questo punto di vista è, infatti, negativa, là dove all’articolo 3 si afferma che le disposizioni della Legge in ordine agli obblighi per l’accessibilità non si applicano ai sistemi informatici destinati a essere fruiti da gruppi di utenti dei quali, per disposizione di legge, non possono fare parte persone disabili (articolo 3, comma 2). Per quanto sia facile immaginare che una simile scelta può produrre discussioni di non poco conto, è tuttavia possibile cercare di offrire una spiegazione ragionevole della scelta del legislatore. Spiegazione che potrebbe essere questa: se si parte dal presupposto che una pubblica amministrazione svolge per definizione un servizio (pubblico) al cittadino e se, allo stesso tempo, si vuole che nessuno resti escluso dalle modalità attraverso le quali questo servizio è reso, pare allora inutile distinguere tra cosa deve essere accessibile e cosa può non esserlo. In quest’ottica sarà accessibile la pagina contenente le foto del municipio del piccolo Comune come la ben più importante pagina con il bilancio comunale. Questo criterio mostra i suoi limiti nel caso di soggetti diversi dalle pubbliche amministrazioni ma egualmente obbligati alla applicazione della legge: si tratta dei soggetti elencati nella seconda parte dell’articolo 3 (enti pubblici economici, aziende private concessionarie di servizi pubblici, aziende municipalizzate regionali, enti di assistenza e di riabilitazione pubblici, aziende di trasporto e di telecomunicazione a prevalente partecipazione di capitale pubblico, aziende appaltatrici di servizi informatici). Per questi sarà evidentemente necessario, in sede di applicazione della Legge, distinguere tra cosa è di pubblico interesse e cosa non lo è. Abbiamo però individuato un (primo) importante criterio di lettura della Legge, ossia che questa si applica là dove sussista la duplice condizione della:

• presenza di un soggetto ricompreso tra i soggetti erogatori (articolo 3, comma 1);
• erogazione di un servizio pubblico o di pubblico interesse tramite sistemi informatici.

Inizio pagina

A chi si rivolge la Legge?

Sono più d’uno i soggetti che quotidianamente, a volte a loro stessa insaputa, si trovano ad avere a che fare con le problematiche relative alla accessibilità degli strumenti informatici regolate dalla Legge 4/2004: vuoi perché dirigenti di enti locali, vuoi perché responsabili di aziende tenute alla applicazione della Legge, vuoi perché consulenti informatici, vuoi perché utenti. Un’elencazione certamente non esaustiva ma di una certa utilità è la seguente:

• Pubblica amministrazione: figure dirigenziali o comunque investite del ruolo di responsabile dell’accessibilità informatica;
• Pubblica istruzione: figure dirigenziali all’interno di strutture scolastiche di ogni ordine e grado;
• Aziende private o a partecipazione pubblica: figure delegate alle aree contratti, legale e clienti;
• Singoli professionisti: esperti nel campo dell’accessibilità informatica, della programmazione, della fornitura, gestione e manutenzione di Content management system (CMS);
• Utenti finali: cittadini singoli, associazioni di utenti.

Nei paragrafi che seguono cercheremo di capire, con riferimento a ciascun soggetto e utilizzando esempi concreti, quali sono gli aspetti della Legge che più toccano ciascuna tipologia di utente. Per quanto la Legge non escluda alcun canale (medium) attraverso il quale sia reso un servizio pubblico o di pubblico interesse, il campo di indagine sarà focalizzato principalmente su Internet, come d’altronde su Internet si appuntano i ventidue requisiti del Decreto Ministeriale 8 luglio 2005.

Figura uno: dirigenti e dipendenti della Pubblica Amministrazione

Anzitutto: i dirigenti pubblici non devono farsi ingannare dal fatto che l’articolo 9 del Regolamento sembra confinare la responsabilità della applicazione della Legge alle figure investite del ruolo di responsabili dell’accessibilità informatica o, in mancanza di questi, ai soggetti responsabili dei sistemi informativi ai sensi dell’articolo 10 del decreto legislativo n. 39 del 1993. La Legge colpisce, infatti, con la sanzione della responsabilità dirigenziale e disciplinare qualsiasi violazione della Legge stessa, si tratti o meno di soggetti responsabili dell’accessibilità informatica (articolo 9 della Legge).

La prima, comprensibile, preoccupazione di un dirigente o di un dipendente della Pubblica Amministrazione è quella di capire se è tenuto, o meno, ad applicare e far applicare la Legge e, in caso di risposta positiva, a quali rischi vada incontro nel caso in cui ciò non avvenga. Molto concretamente, possiamo immaginare una procedura di verifica che consista nel rispondere, nell’ordine, a quattro semplici domande:

1. L’ente cui appartengo è obbligato alla applicazione della Legge?
2. Se sì, il compito di applicare la Legge spetta a me o ad altri?
3. Se spetta a me, a cosa sono obbligato in concreto?
4. Se la Legge è violata o semplicemente non applicata, a cosa mi espongo?

Punto uno: lavoro per un soggetto obbligato?

La prima domanda è: l’ente per il quale lavoro è un soggetto erogatore secondo l’articolo 3 della Legge 4/2004? Se parliamo di amministrazioni locali (Province, Comuni, Comunità Montane), la risposta è semplice. Al di fuori di questi casi, un po’ di prudenza è d’obbligo. Un sommario elenco – del tutto ignaro delle problematiche connesse alle singole tipologie – può essere il seguente:

• Amministrazioni dello Stato;
• Istituti e scuole d’ogni ordine e grado;
• Istituzioni educative;
• Aziende e amministrazioni dello Stato a ordinamento autonomo;
• Regioni, Province, Comuni, Comunità montane e loro consorzi e associazioni;
• Istituzioni universitarie;
• Istituti autonomi case popolari;
• Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni;
• Enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali;
• Amministrazioni, aziende ed enti del Servizio sanitario nazionale;
• Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN);
• Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300;
• Enti pubblici economici;
• Aziende private concessionarie di servizi pubblici;
• Aziende municipalizzate regionali;
• Enti d’assistenza e di riabilitazione pubblici;
• Aziende di trasporto e di telecomunicazione a prevalente partecipazione di capitale pubblico;
• Aziende appaltatrici di servizi informatici.

L’ente rientra nell’elenco? Se sì, spuntate la casella e passate al secondo punto.

Inizio pagina

Punto due: sono obbligato?

Il fatto di lavorare per un soggetto erogatore non significa che tutti i dipendenti dell’ente sono di per sé responsabili dell’attuazione della Legge. La seconda domanda è quindi: il compito di applicare la Legge spetta a me o ad altri? Al mio ufficio o ad altri uffici? Vediamo di capirci: nel tentativo di evitare che la disapplicazione o la violazione della Legge si tramutino in un’indistinta responsabilità dell’ente, il Regolamento impone alle amministrazioni pubbliche centrali di nominare un responsabile dell’accessibilità informatica, invitando regioni, province autonome ed enti locali a organizzarsi autonomamente e secondo i propri ordinamenti a tal fine (articolo 9).

E in assenza di una specifica designazione? In questo caso la funzione di responsabile dell’accessibilità informatica è svolta dal responsabile dei sistemi informativi di cui all’articolo 10 del decreto legislativo n. 39 del 1993 (articolo 9 Regolamento di attuazione). Rientriamo in una delle due categorie? Se la risposta è positiva, possiamo passare al terzo punto. In realtà, è opportuno andarci egualmente perché, come detto in apertura, l’articolo 9 della Legge colpisce con la sanzione della responsabilità dirigenziale e disciplinare qualsiasi violazione della Legge stessa, indipendentemente dal fatto che sia stata commessa da soggetti responsabili, o meno, dell’accessibilità informatica piuttosto che dei sistemi informativi.

Punto tre: a cosa sono obbligato?

Gli strumenti attraverso i quali il legislatore intende perseguire gli obiettivi di inclusione sono sostanzialmente riconducibili a tre ordini di misure: obblighi, divieti e sanzioni.

Obblighi

Il rispetto dei requisiti tecnici in materia di accessibilità, in sede di valutazione delle offerte per l’acquisto di beni e per la fornitura di servizi informatici, è motivo di preferenza a parità di ogni altra condizione, (articolo 4, comma 1).

I contratti aventi per oggetto la realizzazione e la modifica di siti INTERNET, in essere alla data di entrata in vigore del decreto di cui all’articolo 11 (ossia l’8 agosto 2005), devono essere adeguati, in caso di rinnovo, modifica o novazione, alle disposizioni della Legge circa il rispetto dei requisiti di accessibilità, con l’obiettivo di realizzare tale adeguamento entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto (articolo 4, comma 2).

La concessione di contributi pubblici a soggetti privati per l’acquisto di beni e servizi informatici destinati all’utilizzo da parte di lavoratori disabili o del pubblico, anche per la predisposizione di postazioni di telelavoro, è subordinata alla verifica che tali beni e servizi rispettino i requisiti di accessibilità (articolo 4, comma 3).

I datori di lavoro pubblici e privati sono obbligati a mettere a disposizione del dipendente disabile la strumentazione hardware e software e la tecnologia assistiva adeguata alla specifica disabilità in relazione alle mansioni effettivamente svolte (articolo 4, comma 4).

I soggetti erogatori sono obbligati a inserire, tra le materie di studio a carattere fondamentale, le problematiche relative all’accessibilità e alle tecnologie assistive in occasione della formazione e dell’aggiornamento del personale delle pubbliche amministrazioni (articolo 8, comma 1), da svolgersi con tecnologie accessibili (articolo 8, comma 2).

Divieti

È vietato stipulare, da parte dei soggetti erogatori, contratti per la realizzazione e la modifica di siti Internet quando non è previsto il rispetto dei requisiti di accessibilità stabiliti dal decreto Ministeriale 8 luglio 2005 (articolo 4, comma 2). Il divieto – è ovvio – vale anche come prescrizione: i contratti per la realizzazione e la modifica di siti Internet debbono contenere la previsione del rispetto dei requisiti di accessibilità.

Sanzioni

Sono nulli i contratti stipulati da soggetti erogatori per la realizzazione e la modifica di siti Internet che non prevedono il rispetto dei requisiti di accessibilità (articolo 4, comma 2).

La violazione delle disposizioni contenute nella Legge è punita con la responsabilità dirigenziale e disciplinare (articolo 9).

Proviamo a fare un esempio concreto. Poniamo il caso del dirigente del settore cultura di un’amministrazione locale che provveda, su indicazione della Giunta, a bandire una gara e poi ad affidare a un soggetto terzo, ossia estraneo all’amministrazione, il compito di realizzare un sito internet dedicato al locale museo del Risorgimento. I dirigenti, inutile rilevarlo, hanno piena competenza, nell’ambito delle risorse disponibili per il proprio ufficio, a indire gare o a procedere, nei casi in cui ciò è consentito, a trattativa privata. La bozza di contratto sottoposta agli uffici dalla società vincitrice dell’appalto parla di hosting, housing, database, ampiezza di banda, numero di caselle di posta elettronica, domini, canoni, assistenza e quant’altro, ma non cita la Legge 4/2004 né parla di rispetto dei requisiti di accessibilità, come non ne parla il capitolato d’appalto, sulla scorta del quale è stata indetta la gara. Il dirigente dimentica, o non sa, che l’articolo 4 della Legge lo obbliga a:

• Considerare i requisiti di accessibilità motivo di preferenza a parità di ogni altra condizione nella valutazione dell’offerta tecnica (comma 1);
• Motivare “adeguatamente” le ragioni della (eventuale) mancata considerazione dei requisiti di accessibilità (comma 1);
• Prevedere in contratto il rispetto dei requisiti di accessibilità stabiliti dal decreto di cui all’articolo 11 (comma 2).

Se nessuna delle imprese partecipanti alla gara ha qualificato la propria offerta sotto il profilo del rispetto dei requisiti di accessibilità, i primi due punti si risolvono in un nulla di fatto: in nessuna parte, infatti, la Legge impone di inserire già nel capitolato d’appalto l’esplicito richiamo alla Legge e alle sue disposizioni attuative. Il terzo punto è invece quello dolente: se il contratto firmato non contiene il richiamo ai Requisiti tecnici, è nullo. Ha qualche importanza il fatto che il ricorso alla trattativa privata e addirittura l’indicazione del soggetto cui affidare la realizzazione del sito sono contenuti nella delibera di Giunta? No. Ha qualche importanza che l’amministrazione non abbia mai provveduto a nominare un responsabile per i sistemi informativi automatizzati o che questi, se presente, nulla abbia segnalato al malcapitato dirigente del settore cultura? No. In ambedue i casi non vi è distinzione: la norma è violata e il contratto come se non fosse mai venuto a esistenza, poco importa chi sia responsabile della cosa.

Passiamo alla quarta domanda: cosa rischia il dirigente che si sia dimenticato della Legge?

Inizio pagina

Punto quattro: a cosa mi espongo se non applico la Legge?

La Legge punisce con la responsabilità dirigenziale e disciplinare l’inosservanza delle disposizioni contenute nella Legge, nessuna esclusa. I dirigenti che leggeranno queste note sanno bene che le ipotesi al cui verificarsi si configura, la responsabilità dirigenziale sono a) il mancato raggiungimento degli obiettivi previsti dal contratto; b) l’inosservanza delle direttive indirizzate al suo ufficio. Per entrambe, nell’ipotesi di conclusione positiva delle procedure di cui all’art. 5 del decreto legislativo 30.7.1999, n. 286, il legislatore ha previsto l’impossibilità del rinnovo dello stesso incarico dirigenziale. A queste due ipotesi la Legge Stanca ha voluto aggiungerne una terza, quella della sua violazione.

Altrettanto bene, tuttavia, i dirigenti sanno che la responsabilità dirigenziale non si concreta al (solo) verificarsi delle fattispecie citate, bensì al termine delle procedure descritte nell’art. 5 del d.lgs. 30.7.1999, n. 286. Queste mirano a garantire che la sanzione venga emessa soltanto allorché possa ragionevolmente ritenersi che il mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati dagli organi di governo sia dovuta alla inadeguata capacità professionale (o manageriale) del dirigente, tenuto conto dell’oggetto e durata del contratto, degli obiettivi da conseguire nonché delle risorse (umane, finanziarie e strumentali) disponibili a questo fine. Di automatico, come è facile comprendere, c’è quindi solo l’avvio del procedimento ma non la sanzione: ed è del tutto ragionevole che sia così, essendo il vincolo del dirigente verso l’amministrazione un’obbligazione di mezzi, non di risultati. Per una spiegazione in ordine alla nozione di obbligazione di mezzi, e in cosa si differenzi da una di risultati, si veda più sotto Il contratto del singolo professionista, all’interno del paragrafo dedicato ai professionisti dell’informatica.

Inizio pagina

Figura due: dirigenti scolastici

Le disposizioni contenute nella Legge 4/2004 si applicano, per espressa disposizione dell’articolo 5, al materiale formativo e didattico utilizzato nelle scuole d’ogni ordine e grado. Il che a dire i libri di testo dovrebbero essere resi in formati accessibili (e-book) e così i Cd-Rom contenenti materiale didattico. La norma è priva d’applicazione: nel giugno del 2005 il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (MIUR) ha fatto sapere che di accordi con le associazioni di editori per la fornitura di libri in formato digitale alle biblioteche scolastiche per ora non se ne parla. Secondo il Ministero della pubblica istruzione sarà, infatti, necessario un periodo di sperimentazione che durerà almeno un anno per valutare e calibrare al meglio l’aiuto agli scolari diversamente abili.

I siti Internet degli istituti scolastici

Il sistema scolastico italiano di ogni ordine e grado, dalle materne alle università, fa ampio e variegato uso di Internet, senza alcuna pretesa di omogeneità sia nelle forme che nei contenuti. Poco importa: sta di fatto che l’articolo 3 della Legge, rinviando alla definizione di Pubblica Amministrazione contenuta nel Testo Unico del Pubblico Impiego comprende tra i soggetti obbligati gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative. L’espressione richiede alcune precisazioni, non proprio intuitive:

• la norma si riferisce ai singoli plessi, non alle istituzioni intese nella loro organizzazione amministrativa (per esempio: il Liceo Ginnasio Statale “A. Volta” di Como, non l’istituzione Liceo Classico in sé);
• la norma non distingue tra le forme attraverso cui l’istruzione può manifestarsi: pubblica, privata e religiosa (sistema educativo organizzato da istituzioni religiose). Tutte obbligate a norma di Legge, come obbligate sono le forme di istruzione che, pur non formalmente inquadrate nell’istruzione secondaria, rilasciano titoli dal valore equiparabile a quello degli istituti secondari (come, per esempio, nel campo artistico, l’Istituto d’Arte, il Liceo Artistico, il Conservatorio di Musica, l’Accademia di Belle Arti, l’Accademia Nazionale di Arte Drammatica, l’Accademia Nazionale di Danza). Per ragioni che qui non interessano, fa ragionevolmente eccezione l’istruzione ecclesiastica, ossia il sistema educativo finalizzato a formare il clero;
• neppure si distingue tra le forme che l’istruzione pubblica può assumere, ossia tipiche (scuola primaria, secondaria e istruzione superiore) e atipiche (scuole europee, scuole italiane all’estero e scuole straniere in Italia);
• per “istituzioni educative” s’intendono i convitti nazionali e gli educandati femminili, che nel 2000 furono fatti oggetto di una proposta di Regolamento da parte del Ministro della Pubblica Istruzione.

Se un liceo realizza un sito istituzionale, delle due l’una: o la scuola ha affidato a terzi la realizzazione del sito, e allora il sito dovrà essere accessibile, o il sito è realizzato senza alcun contratto, internamente, ad allora non c’è alcun obbligo di realizzare un sito rispettoso dei ventidue requisiti. E se il sito è stato realizzato con un contratto ma non è stata inserita la clausola del rispetto dei requisiti? Esattamente come nel caso della Pubblica Amministrazione il contratto è nullo e il dirigente si espone a un illecito disciplinare. E se la clausola c’è, ma il sito non è accessibile? La Legge è rispettata, ma è compito del dirigente far valere il contratto verso il suo fornitore, pena la richiesta da parte del CNIPA della predisposizione del piano di adeguamento di cui all’articolo 9 del Regolamento. Insomma: vita dura per i dirigenti scolastici, d’ogni ordine e tipo.

Inizio pagina

Figura tre: dirigenti aziendali

Nel mondo dell’informatica si avviano alla scomparsa le figure di singoli professionisti consulenti delle pubbliche amministrazioni e, sia pure più lentamente rispetto al resto della realtà imprenditoriale, è la forma societaria che prende piede, per evidenti ragioni di varietà e flessibilità dell’offerta al cliente. Resistono figure di nicchia, giustificate dall’estrema competenza in ambiti specialistici: ce ne occuperemo nel paragrafo successivo. Qui parleremo di soggetti aziendali con l’avvertenza che il termine è volutamente generico, perché la platea dei soggetti che operano professionalmente nel campo dell’assistenza alle pubbliche amministrazioni è molto variegato. Si pensi alle Università (come, per esempio, il Politecnico di Como, responsabile del portale del Comune di Como) e alle aziende a capitale pubblico (come, per esempio, Lombardia Informatica, costituita nel dicembre 1981 dalla Regione Lombardia che, come partner di fiducia della Regione, si occupa di realizzare servizi telematici per l’accesso di cittadini e imprese ai servizi della Pubblica Amministrazione, sanità compresa): elementi, a detta di molti, di distorsione del mercato. A partire dalle aziende di medie dimensioni, il compito di procacciare il cliente non è svolto da chi sarà incaricato di realizzare il lavoro: non di rado, questa figura non esiste neppure, perché verrà acquisita successivamente attraverso un contratto di collaborazione professionale a seconda delle competenze richieste. Il responsabile dell’area contratti, come il responsabile dell’area clienti, non possono però ignorare la Legge. Vediamo perché.

La gara per la realizzazione di un portale

Immaginiamo il caso di un ente locale (una Provincia, un Comune o una Comunità Montana) che decide di indire una gara per la realizzazione di un portale istituzionale. Poco importa, come abbiamo detto, che il bando non citi la Legge 4/2004 o che ai fini dell’aggiudicazione non sia prevista l’attribuzione di un punteggio particolare per il rispetto dei requisiti di accessibilità. Sta di fatto che nel confezionare l’offerta il responsabile marketing dovrà aver cura di evidenziare il rispetto dei requisiti tecnici in materia di accessibilità perché:

• La circostanza è motivo di preferenza a parità d’ogni altra condizione in sede di valutazione delle offerte per l’acquisto di beni e per la fornitura di servizi informatici (articolo 4, comma 1);
• La mancata considerazione dei requisiti di accessibilità o l’eventuale acquisizione di beni o fornitura di servizi non accessibili deve essere adeguatamente motivata (articolo 4, comma 1).

Se la proposta risultasse vincitrice, tutto bene. In caso contrario, sarà il responsabile dell’area legale, in una con il tecnico di riferimento, a dover:

• Esaminare l’offerta vincitrice sotto il profilo del rispetto della Legge;
• Esaminare il provvedimento d’aggiudicazione sotto il profilo del rispetto di quanto disposto dal primo comma dell’articolo 4 citato;
• Rimettere all’amministratore delegato gli esiti di tale indagine.

Se a parità di ogni altra condizione non fosse stata attribuita alcuna preferenza o non vi fosse adeguata motivazione sul punto della mancata considerazione dei requisiti di accessibilità, il ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale contro il provvedimento di aggiudicazione sarebbe d’obbligo.

Inizio pagina

Figura quattro: professionisti dell’informatica

Al variegato ed eterogeneo fronte dei professionisti dell’informatica la Legge 4/2004 ha aggiunto, imponendo l’obbligo dell’accessibilità, la figura dell’esperto in materia. Figura non normata – ma che si vorrebbe regolamentata con tanto di albi e patenti di rito – il professionista in questione lavora prestando la sua opera ad aziende in occasione di commesse. L’importanza della figura è notevole: messa a regime la Legge 4/2004, sono migliaia i siti internet da rendere accessibili secondo i ventidue requisiti. Dal canto suo, il legislatore ha voluto anch’esso mettere mano alla materia, definendo esperto tecnico un soggetto esperto in tecnologie Web e problematiche dell’accessibilità (articolo 1 del Regolamento) e istituendo un elenco di valutatori, ossia di soggetti qualificati a certificare le caratteristiche di accessibilità dei servizi e iscritti nell’apposito elenco secondo le modalità di cui alla deliberazione CNIPA 15 settembre 2005, n. 25. Poco importa che i valutatori siano aziende e non soggetti privati e che operino solo per il caso di una richiesta di verifica da parte di soggetti non obbligati: sta di fatto che per gli esperti d’accessibilità (almeno quella tecnica) il piatto si presenta decisamente ricco.

Il contratto del singolo professionista

Si afferma generalmente che il contratto informatico configura un appalto, ossia un contratto col quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un’opera o di un servizio verso un corrispettivo in danaro (articolo 1655 codice civile) e, più precisamente, un appalto di servizi. In realtà, se è un’impresa che si impegna a realizzare i risultati descritti nel contratto, questo è qualificabile come appalto, ma se è un libero professionista a impegnarsi in tal senso, il contratto deve, più correttamente, essere inquadrato come un contratto d’opera intellettuale (G. Finocchiaro, 2001). Qual è la differenza all’atto pratico? Nel primo caso si tratta di un’obbligazione di risultato: l’impresa è tenuta a realizzare il fine per il quale il contratto è stato firmato (per esempio, se acquisto un biglietto dell’autobus il vettore è obbligato a trasportarmi alla destinazione per la quale ho pagato). Nel secondo caso, si tratta di un’obbligazione di mezzi: il professionista s’impegna a prestare la propria opera per raggiungere il risultato desiderato, ma senza alcun obbligo di conseguirlo (per esempio, se firmo un contratto con una società con cui questa si obbliga a fornire, verso il corrispettivo di un prezzo, un prodotto anticalvizie, in assenza d’espresse pattuizioni circa l’efficacia del prodotto, l’obbligo di pagare il prezzo non viene meno per il fatto che il prodotto non raggiunge lo scopo).

Qualche esempio concreto

La gamma dei profili giuridici che toccano il singolo professionista è molto ampia: continuare in un’analisi teorica ci porterebbe tuttavia lontano e non sarebbe di grande interesse. Un aiuto può venire da esempi concreti, presi dagli interrogativi ricorrenti nei forum dedicati all’accessibilità.

La sostituzione del database del sito

Un Comune incarica un programmatore di sostituire il database del sito esistente (passare dal database X a Y) senza toccare i contenuti (cioè le pagine dinamiche che mostrano i dati). Si tratta di una modifica del sito che ricade nell’articolo 4 (…contratti per la realizzazione e la modifica di siti INTERNET…)? La risposta è negativa. L’erogazione del servizio agli utenti non avviene attraverso la parte di amministrazione del sito (il database, il CMS) ma attraverso la sua parte pubblica, ossia l’insieme dei documenti (le pagine, i documenti) cui l’utente accede: l’insieme di questi, come resi al client, deve essere accessibile, non le procedure attraverso cui sono resi. Ciò non toglie che l’amministrazione deve preoccuparsi di specificare che in alcun modo il lavoro del programmatore potrà essere d’intralcio alla parte pubblica del sito, nel senso di alterarne l’accessibilità, quando già esistente, o di impedirla o renderla più difficoltosa, quando ancora non esistente.

Il contratto tra azienda e P.A. e il contratto tra professionista e azienda

Un’azienda, vinta una gara per la realizzazione di un sito per una Comunità Montana, affida a un consulente esterno il compito di realizzare i template attraverso cui opererà il CMS. Il contratto tra Comunità Montana e azienda non prevede il rispetto dei requisiti tecnici ed è quindi nullo. La nullità coinvolge anche il contratto tra azienda e programmatore? No. L’obbligo di stipulare un contratto che preveda il rispetto dei requisiti di accessibilità è fissato dalla Legge esclusivamente a carico del soggetto erogatore. La prestazione del professionista verso l’azienda resta pienamente valida, indipendentemente dal fatto che l’impegno di questa verso la Comunità Montana giuridicamente non esista più.

Le modifiche al CMS Open Source

Un Comune decide di utilizzare un Content Management System (CMS) Open Source che scarica gratuitamente da Internet, installa, configura e utilizza per pubblicare il proprio sito: decide poi di appoggiarsi a una società esterna per le modifiche e gli aggiornamenti. Il programmatore si deve preoccupare che il CMS eroghi pagine accessibili? La risposta è positiva. L’articolo 4 parla, infatti, di contratti per la realizzazione e la modifica di siti Internet.

Il servizio di SMS accessibile

Un Comune incarica un programmatore (o un’azienda) di studiare un servizio di messaggistica istantanea (SMS) attraverso il quale gestire gli accessi veicolari al centro storico. Il contratto non prevede il rispetto dei requisiti di accessibilità dettati dal Decreto: il contratto è nullo per violazione dell’articolo 4 della Legge? La risposta è negativa. È vero, infatti, che si tratta di un servizio da fornire senza discriminazioni (articolo 2), ma la sanzione della nullità riguarda soltanto i casi della realizzazione e la modifica di siti Internet. Trattandosi di una sanzione, non è possibile applicarla in via analogica, ossia fuori dai casi espressamente previsti. La risposta sarebbe positiva nel caso in cui la gestione degli accessi fosse possibile attraverso il portale locale in modalità Wi-Fi e questo provvedesse a dare conferma via SMS dell’autorizzazione: in questo caso il servizio dovrebbe essere accessibile. La qual cosa – in un’epoca di convergenza dei dispositivi - fa riflettere su come espressioni probabilmente chiarissime agli occhi del legislatore divengano pericolosamente indeterminate con il passare del tempo e l’evolversi degli standard di riferimento.

I diritti sul programma

Un Comune commissiona a un noto esperto di accessibilità il compito di realizzare un forum accessibile, ossia rispettoso dei requisiti tecnici, da implementare sul sito esistente. L’esperto realizza un programma ad hoc e lo consegna. Il forum ha successo e altre amministrazioni si rivolgono al professionista con la medesima richiesta: ma il Comune diffida il professionista dal cedere ad altri il programma, affermando di avere tutti i diritti di sfruttamento sul medesimo. È vero? Sì: quando è una pubblica amministrazione a commissionare un programma applicativo, questa diventa titolare dei diritti d’utilizzazione dell’opera (decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 139, articolo 2).

Il CMS accessibile

Una Regione bandisce una gara per la fornitura di un Content Management System (CMS) attraverso il quale implementare e aggiornare il sito internet da parte di alcuni suoi dipendenti. Una delle imprese perdenti afferma che la sua offerta non è stata correttamente valutata, essendo l’unica a prevedere la fornitura di un CMS totalmente accessibile, conforme cioè alla Legge sia nella parte di resa delle pagine via Web, sia nel lato back-end. Lamenta quindi l’impresa che l’aggiudicazione è illegittima perché in contrasto con la Legge dovendosi questa applicare a qualsiasi programma erogato attraverso un comune browser. Ribatte l’impresa vincitrice: in nessuna parte della legge si dice che i CMS sono soggetti al rispetto dei Requisiti tecnici. Chi ha ragione? L’esempio necessita di una trattazione a parte, trattandosi del quesito che ha maggiormente appassionato le liste di discussione all’indomani dell’uscita dei ventidue requisiti.

1. Back-end e front-end

   Nel campo della progettazione software il front-end viene definito come la parte di un programma che gestisce l’interazione con l’utente o con sistemi esterni che producono dati di ingresso, il back-end è la parte che elabora i dati generati dal front end. Per questo sarebbe più corretto utilizzare l’espressione lato amministratore o lato gestionale. Nel caso del CMS utilizzato da una pubblica amministrazione parliamo della parte del programma (interfaccia) utilizzata dai dipendenti per inserire i dati che successivamente il programma trasformerà in pagine web. Nella maggioranza dei programmi, il dipendente si troverà di fronte a un’interfaccia web.

2. La posizione di chi sostiene l’accessibilità del CMS anche lato amministratore

   Chi sostiene che i CMS devono essere rispettosi dei ventidue requisiti anche dal lato gestionale, afferma che il Decreto Ministeriale 8 luglio 2005, portante approvazione dei Requisiti tecnici e i diversi livelli per l’accessibilità agli strumenti informatici, dichiara che s’intende per pagina web un elemento informativo di base di un sito web, realizzato mediante un linguaggio a marcatori che può contenere oggetti testuali e multimediali e immagini (articolo 1, comma 1, lettera z). In altre parole, sito INTERNET è qualsiasi cosa basata su tecnologie web. Se quindi un CMS è erogato attraverso un comune browser e con front-end realizzato in (X)HTML, deve rispettare tutti e 22 i requisiti. Sempre secondo questa tesi i CMS, in quanto strumenti di lavoro dei dipendenti pubblici, dovrebbero comunque essere accessibili poiché i dipendenti di una Pubblica amministrazione possono (e debbono, in parte) essere scelti tra i disabili, per i quali il Decreto Legislativo 9 luglio 2003, n. 216, stabilisce il principio della parità di trattamento sul luogo di lavoro, sia nel settore pubblico che privato.

3. La posizione di chi sostiene che l’interfaccia di un CMS non deve necessariamente essere rispettosa dei Requisiti tecnici

   Chi sostiene che l’interfaccia di un CMS non deve necessariamente essere accessibile eccepisce anzitutto che in nessuna parte della Legge si legge un simile obbligo. È invece lo stesso Decreto che, quando chiarisce la portata dei Requisiti tecnici, dichiara che questi si applicano anche nei casi in cui i soggetti erogatori forniscono informazioni o erogano servizi mediante applicazioni Internet rese disponibili su reti Intranet o su supporti, come CD-ROM, DVD, utilizzabili anche in caso di personal computer non collegato alla rete (articolo 2, comma 3). Poiché il lato gestionale di un CMS non eroga informazioni o servizi, esso è non soggetto ai Requisiti tecnici.

4. Un tentativo di interpretazione della Legge

   Chi ha ragione? La risposta sarebbe semplice se la Legge definisse il suo campo d’applicazione: ma, come abbiamo visto, non lo fa. Non possiamo quindi che rifarci ai principi generali di interpretazione della legge, secondo i quali non si può attribuirle altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore (articolo 12 preleggi ). Sì: ma cosa interpretare? In assenza di disposizioni espresse dobbiamo riferirci alle norme introduttive attraverso le quali il legislatore dichiara i propri obiettivi e a quelle attraverso le quali il legislatore circoscrive, sia pure indirettamente o parzialmente, il campo di applicazione della Legge. Tra le prime possiamo certamente annoverare l’articolo 1 della Legge (il quale dichiara la volontà del legislatore di tutelare e garantire il diritto di accesso ai servizi informatici e telematici della pubblica amministrazione e ai servizi di pubblica utilità da parte delle persone disabili) e l’articolo 2 (il quale definisce il termine accessibilità fissandolo nella capacità dei sistemi informatici, nelle forme e nei limiti consentiti dalle conoscenze tecnologiche, di erogare servizi e fornire informazioni fruibili, senza discriminazioni, anche da parte di coloro che a causa di disabilità necessitano di tecnologie assistive o configurazioni particolari). Tra le seconde, l’articolo 2 del Decreto Ministeriale 8 luglio 2005, attraverso il quale il legislatore si preoccupa di chiarire, con sforzo apprezzabile, che i requisiti tecnici si applicano anche nel caso in cui si forniscano informazioni o eroghino servizi mediante applicazioni Internet rese disponibili su reti Intranet o su supporti, come CD-ROM, DVD, utilizzabili anche in caso di personal computer non collegato alla rete. Tutte queste norme sono – in modo assolutamente non casuale - accomunate dal fatto di legare il valore accessibilità al dato positivo dell’erogazione all’utente di servizi e informazioni mediante applicazioni Internet, indipendentemente dal fatto che l’utente vi acceda via web. Se così è, l’interfaccia di un CMS, non erogando alcun servizio o informazione, non è soggetta ai Requisiti tecnici. Né in contrario depone il fatto che il Decreto Ministeriale definisca pagina web un elemento informativo di base di un sito web, realizzato mediante un linguaggio a marcatori che può contenere oggetti testuali e multimediali e immagini (articolo 1, comma 1, lettera z). La disposizione in questione si limita, infatti, a chiarire cosa si intenda per pagina web ma nulla dice circa il fatto della applicazione dei Requisiti alle pagine web: né è suo compito farlo. Va quindi benissimo che per pagina web si debba intendere quanto dice la lettera z) in questione: ma ciò non toglie che l’ambito di applicazione dei Requisiti sia limitato a quelle pagine web che forniscano informazioni o eroghino servizi. Tutto ciò volendo per un attimo ignorare il fatto che anche la disposizione in questione contiene l’elemento positivo della erogazione di un dato all’utente, quando definisce la pagina in questione come un elemento informativo di base di un sito web. E infine: è davvero poca cosa obiettare che i dipendenti di una PA possono (e debbono, in parte) essere scelti tra i disabili e che con il Decreto Legislativo 9 luglio 2003, n. 216, si è data attuazione alla direttiva 2000/78/CE per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro. Se (se, e ripeto se) attribuiti di mansioni che necessitano dell’utilizzo del CMS, essi invocheranno il Decreto in questione per far rimuovere gli eventuali ostacoli che il CMS dovesse frapporre alla loro specifica disabilità. Ma ciò non toglie che l’aggiudicazione e il relativo contratto di fornitura di un CMS siano del tutto validi ed efficaci alla luce dell’articolo 4 della Legge.

Inizio pagina

Figura cinque: singoli cittadini o associazioni d’utenti

Arriviamo infine ai soggetti per i quali la legge è stata scritta: gli utenti diversamente abili. Quali vie concrete possono seguire un privato cittadino o un’associazione per denunciare i casi di mancata attuazione della Legge 4/2004 e per sorvegliare o stimolare l’iter dell’applicazione delle sanzioni previste? Va fatta chiarezza: la disapplicazione della Legge da parte di una Pubblica Amministrazione si concretizza o in un atto esteriore (un provvedimento in contrasto con la Legge) o in un comportamento omissivo (il rifiuto di applicare la Legge). In ambedue i casi, la legge chiede al soggetto che agisce di possedere anzitutto un interesse ad agire, vale a dire vantare una lesione concreta e attuale della propria sfera giuridica e un’effettiva utilità da un esito favorevole del giudizio. Cosa significa? Se facciamo il caso di un sito Internet di una Pubblica Amministrazione, solo il soggetto affetto da una disabilità che gli impedisca di accedere a quel sito potrà:

• Diffidare l’Amministrazione affinché questa provveda a rendere il sito accessibile, ossia conforme ai Requisiti Tecnici;
• Impugnare il silenzio dell’Amministrazione davanti al TAR;

ma solo (evidenzio, solo) a condizione che la messa a norma del sito secondo i ventidue requisiti gli consenta di superare l’ostacolo opposto alla sua specifica disabilità.

I limiti dell’impostazione tradizionale

Questa ricostruzione, del tutto coerente con i principi generali del diritto amministrativo, sconta alcuni importanti interrogativi. Tutto nasce dal fatto che il giudice non ha il potere di sostituirsi alla Pubblica Amministrazione nel facere, ossia nel compiere un’attività positiva. Potrà annullare un provvedimento o dichiarare illegittimo un comportamento omissivo, ma non ha il potere di sostituirsi all’Ente nel mettere a norma il sito, per intenderci. Perché ciò accada, è necessario che esista da un lato una norma positiva che imponga un determinato comportamento all’Ente e dall’altro un diritto dell’interessato a esigere che ciò avvenga. Nel caso della Legge 4/2004, questo non avviene o comunque non avviene espressamente: non c’è, in altre parole, alcuna norma che dica chiaramente che i siti dei soggetti erogatori devono essere accessibili. L’unica disposizione che in qualche modo potrebbe servire allo scopo è l’articolo 4 quando, imponendo l’adeguamento dei contratti in vigore alla data dell’8 agosto 2005 in caso di rinnovo, modifica o novazione, indica il termine dell’8 agosto 2006 (dodici mesi dalla data di entrata in vigore del decreto che fissa i requisiti tecnici) come limite temporale per realizzarlo. Tuttavia la norma, confusa per la sua parte, non dice cosa succede per i contratti che non sono modificati o sono modificati successivamente all’8 agosto 2006.

Il Codice dell’Amministrazione Digitale

Notevoli speranze sono state suscitate dal Codice dell’Amministrazione Digitale, il cui articolo 53 recita: Le pubbliche amministrazioni centrali realizzano siti istituzionali su reti telematiche che rispettano i principi di accessibilità …. C’è più di un dubbio che la norma in questione possa costituire la base per una tutela efficace. In primo luogo non c’è corrispondenza tra i soggetti obbligati ai sensi della Legge 4/2004 e i soggetti contemplati dall’articolo 53 del Codice: i secondi sono, infatti, circoscritti alle pubbliche amministrazioni centrali. In secondo luogo l’articolo 53 è norma d’intenti, priva di un contenuto prescrittivo, non fa sorgere alcun diritto tutelabile in capo ai singoli cittadini, pur disabili. Se il riferimento al diritto all’uso delle tecnologie – e delle tecnologie accessibili – in capo al cittadino è quello dell’articolo 3 del Codice (ma si vedano anche i diritti di cui agli articoli 4, 5, 6, 7, 8 e 58), va ricordato che il Consiglio di Stato (parere 7 febbraio 2005) ha segnalato come proprio l’articolo in questione desti più d’una perplessità, affermando un diritto non azionabile, per il quale, cioè, non è prevista alcuna tutela specifica. Tale considerazione vale anche per l’articolo 53.

La legge 1° marzo 2006, n. 67

Interessanti prospettive possono venire dalla recente Legge 1° marzo 2006, n. 67 (Misure per la tutela giudiziaria delle persone con disabilità vittime di discriminazioni), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 54 del 6 marzo 2006. Questa affida al giudice ordinario (e non al giudice amministrativo) il compito di decidere su ricorsi promossi da soggetti che denuncino (nei loro confronti) violazioni del principio di parità di trattamento attraverso comportamenti discriminatori delle persone con disabilità. La disposizione più interessante della legge è l’articolo 3, a norma del quale il giudice ordinario può – superando il tradizionale divieto del giudice ordinario di sostituirsi alla Pubblica Amministrazione – ordinare non solo la cessazione del comportamento, della condotta o dell’atto discriminatorio, ma anche adottare ogni altro provvedimento idoneo, secondo le circostanze, a rimuovere gli effetti della discriminazione, compresa l’adozione, entro il termine fissato nel provvedimento stesso, di un piano di rimozione delle discriminazioni accertate. La legge è troppo recente per dare una valutazione sulla sua concreta efficacia: certamente presenta più di un interrogativo per il fatto che la competenza, qualora la controparte sia una Pubblica Amministrazione, sia stata attribuita al giudice ordinario anziché al TAR, giudice naturale delle amministrazioni pubbliche.

Il ricorso al CNIPA

Se un privato cittadino o un’associazione segnala al CNIPA la non conformità di un sito di un soggetto ricadente sotto gli obblighi della legge, questi è obbligato a svolgere un controllo? In caso affermativo, c’è una tempistica entro cui deve dar corso alla richiesta di verifica, o può prorogare sine die lo svolgimento di questo controllo? Il CNIPA ha obblighi di informare il soggetto richiedente di cui sopra dello status della verifica? Anche questo quesito è preso dai forum, e nella specie da quello di Michele Diodati. La risposta è che il CNIPA non ha alcun obbligo di provvedere: detto più tecnicamente, non ha alcun obbligo di avviare un procedimento amministrativo destinato a concludersi con un provvedimento espresso.

---

Lorenzo Spallino (l.spallino@studiospallino.it) è avvocato amministrativista in Como, associato dello Studio Legale Spallino. Ha pubblicato articoli scientifici e tenuto master universitari in materia di pianificazione territoriale. Con Giovanni Acerboni cura il sito www.webimpossibile.net , dove sono reperibili la gran parte delle pubblicazioni sulla legge 4 gennaio 2004, n. 4 (legge Stanca).

Inizio pagina